Ønsker vi virkelig en udemokratisk utvikling i Norge?

I 2014 feiret vi grunnlovens 200-årsjubileum. Da ble grunnlovens betydning for fremveksten av vårt norske demokrati fremhevet. I 2015 foreslår et offentlig oppnevnt utvalg (se NOU 2015: 14) å reversere demokratiutviklingen i Norge.

KRONIKK: Komitéen foreslår å erstatte dagens statlige regnskapsregler med private regnskapsregler. Dette vil før til en udemokratisk kontroll (i form av lønnsomhetskontroll) med statlige skatteinntekter. Betyr dette at alle honnørord i 2014 om det norske demokrati kun var tomme floskler uten innhold? Eller er nevnte komité i utakt med det norske folk?

Kontroll med offentlige midler

I en artikkel fra 1992 av June Pallot, kan vi lese følgende (oversatt fra engelsk): "Det er verdt å fremheve at det som særlig karakteriserer utviklingen av offentlige regnskap frem til i dag, har vært prinsippet om demokratisk kontroll med offentlige midler - noe som har vært avgjørende for den offentlige forvaltnings mulighet til å skaffe seg finansielle midler gjennom skattlegging".

Og i en bok fra 1965 av Klaus von Wysocki, kan vi lese følgende (oversatt fra tysk): "Alle offentlige organisasjoner er regnskapspliktige for de midlene som de har fått til forvaltning. I tillegg til å utarbeide budsjett, finnes det detaljerte forskrifter som regulerer kasseregnskapet, bokføringen og regnskapsavslutningen. I disse reguleringene kommer bokføringsreglene til forvaltningskameralistikken til uttrykk".

En hjørnesten i demokratitet

Hva er fellesnevneren her? Det er at offentlig forvaltning har myndighet til å kreve inn skatt fra innbyggerne. Derfor er en hjørnesten i et demokrati at skatteinntektene skal forvaltes på en demokratisk måte. Og for å kunne gjennomføre en slik demokratisk kontroll med skatteinntektene, må forvaltningens regnskap legge til rette for det. Spørsmålet blir dermed om den typen regnskap som utarbeides i privat sektor kan brukes til demokratisk kontroll med offentlige skatteinntekter. Dette diskuteres dessverre ikke i NOU 2015: 14; her er utgangspunktet at staten bør utarbeide samme type regnskap som private bedrifter.

Regnskap i privat sektor

Private bedrifter involverer seg i markedsmessige byttetransaksjoner i form av kjøp/produksjon og salg av varer/tjenester med målsetting å oppnå størst mulig lønnsomhet. Som fremhevet i tysk regnskapslitteratur, er det derfor naturlig å rapportere en bedrifts lønnsomhetsresultat på to måter: (a) ved å ta utgangspunkt i betalingssiden og (b) ved å ta utgangspunkt i produksjonssiden (ettersom penger byttes mot varer/tjenester).

Ifølge denne litteraturen sier derfor privat regnskapsteori at regnskapsperiodens lønnsomhets-resultat skal rapporteres på to måter: Via betalingssiden (representert ved balanse¬regnskapet) og via produksjonssiden (representert ved resultatregnskapet). Dessuten utarbeides også et balanseregnskap som viser bedriftens eiendeler, gjeld og egenkapital ved begynnelsen og slutten av regnskapsperioden.

Ettersom denne regnskapsteorien er utarbeidet for å rapportere lønnsomhetsvirkningene av private bedrifters inntekter (definert som krav på innbetalinger) og utgifter (definert som forpliktelse til utbetalinger) som påløper i markedsmessige bytte¬transaksjoner, eller m.a.o. forretningsvirksomhet, kan regnskap i privat sektor omtales som forretnings-regnskap.

Regnskap i offentlig sektor

Allerede på 1500-tallet konstaterte man i de tysktalende land i Europa (Tyskland, Sveits og Østerrike) at den typen regnskap som utarbeides i privat sektor (forretningsregnskap) ikke rapporterte informasjon til bruk for demokratisk kontroll med offentlige skatte-inntekter. Derfor ble det, fra 1500-tallet og fremover, utviklet en egen regnskapsteori for offentlig sektor, som ble omtalt som kameralistikk med kameralregnskap.

Kameralregnskap (i form av forvaltnings-kameralistikk) har som formål å rapportere informasjon til bruk for demokratisk kontroll med offentlige skatteinntekter. For å oppfylle denne målsettingen, har regnskapet fire oppgaver: (1) budsjett-kontroll, (2) innbetalings- og utbetalingskontroll, (3) kasse-kontroll og (4) rapportering av et pengeresultat. For det første, forvaltnings-kameralistikk rapporterer informasjon om pengevirkningene av offentlig forvaltnings inntekter og utgifter, slik at de kan sammenlignes med pengevirkningene av inntektene og utgiftene i forvaltningens budsjett, som er demokratisk vedtatt av politikerne. Slik informasjon rapporteres ikke i et forretningsregnskap. For det andre, ettersom vi primært står overfor enveis pengetransaksjoner i offentlig forvaltning (slik som skatteinnbetaling fra en innbygger uten direkte motytelse fra staten), er det spesielt viktig å sørge for at det alltid er to personer involvert i betalingstransaksjoner, slik at ikke en person på egenhånd tar i mot penger til eller betaler ut penger fra statskassen: Den ene personen har anordningsmyndighet (eller m.a.o. anvisningsmyndighet) og den andre personen har betalingsmyndighet (dvs. mottar innbetalingene og foretar utbetalingene).

Informasjon for slik innbetalings- og utbetalings-kontroll rapporters ikke i et forretningsregnskap.

Ikke like god måte

For det tredje, det er også viktig å kontrollere selve inn- og utbetalingene, og ikke bare kontrollere at de er i samsvar med innbetalings- og utbetalingsanordningene. Derfor rapporterer et forvaltningskameralistisk regnskap inn- og utbetalingene på en klar og oversiktlig måte. Dette gjør ikke et forretningsregnskap på en like god måte.

For det fjerde, ettersom offentlig forvaltning står overfor enveis pengetransaksjoner, er det viktig å sørge for at inntektene er store nok til å finansiere utgiftene, ettersom inntektene ikke påløper som en følge av at utgiftene påløper. Derfor er rapportering av et pengeresultat (i form av inntekter minus utgifter) viktig, fordi det viser om utgiftene er finansiert av inntektene. Er inntektene større enn utgiftene, er forvaltningens inntekter store nok til å finansiere utgiftene. Er inntektene mindre enn utgiftene, finansier de ikke samtlige utgifter.

Et slikt pengeresultat rapporters ikke i et forretningsregnskap; her rapporteres derimot lønnsomhetsresultatet.

Forretningsregnskap vs. kameralregnskap

Hva viser så denne diskusjonen? Den viser for det første at et offentlig regnskaps målsetting er forskjellig fra et privat regnskaps målsetting. Mens målsettingen til sistnevnte regnskap (forretningsregnskap) er å rapportere informasjon om en bedrifts inntekter og utgifter som kan brukes til lønnsomhetskontroll, er målsettingen til førstnevnte regnskap (forvaltningskameralistikk) å rapportere informasjon som kan brukes til demokratisk kontroll med offentlige skatteinntekter.

Den viser for det andre at oppgavene til et offentlig regnskap er forskjellige fra oppgavene til et privat regnskap. Oppgavene til et forretningsregnskap er å rapportere lønnsomhetsvirkningene av en bedrifts inntekter og utgifter samt supplere med et balanseregnskap. Oppgavene til forvaltningskameralistikken er derimot å rapportere informasjon til bruk for budsjettkontroll, innbetalings- og utbetalingskontroll og kassekontroll samt rapportere et pengeresultat.

Reverserer utviklingen

Diskusjonen viser videre at et forretningsregnskap ikke rapporterer informasjon til bruk for budsjettkontroll, regnskapet rapporterer ikke informasjon til bruk for innbetalings- og utbetalingskontroll og det rapporterer ikke, på en god måte, informasjon til bruk for kassekontroll. Et forretningsregnskap rapporterer heller ikke et pengeresultat.

Konklusjonen blir derfor at regnskap i privat sektor (forretningsregnskap) ikke oppfyller de fire oppgavene til et offentlig regnskap (kameralregnskap); Oppgaver som må oppfylles for å kunne kontrollere offentlige skatteinntekter på en demokratisk måte. Og hva er det motsatte av demokratisk kontroll med offentlige skatteinntekter? Udemokratisk kontroll med offentlige skatteinntekter!

Hvis vi derfor følger forslagene i NOU 2015: 14 og begynner å utarbeide statsregnskapet på samme måte som private bedrifter utarbeider forretningsregnskap med fokus på lønnsomhetskontroll, får vi ikke informasjon til bruk for demokratisk kontroll. Vi kommer da til å reversere den demokratiske utviklingen i Norge som grunnloven har lagt til rette for.

Avslutning

Ønsker vi virkelig en slik udemokratisk utvikling i Norge? Jeg er overbevist om at alle honnørordene i 2014 om grunnlovens betydning for vårt norske demokrati var ærlig ment. Derfor foreslår jeg at vi videreutvikler statsregnskapet på en annen måte enn i retning forretningsregnskap, slik som NOU 2015: 14 foreslår: Vi tar utgangspunkt i regnskapsteori for offentlig forvaltning (kameralregnskap), som nettopp er utviklet for rapportering av pengeinformasjon om offentlige inntekter og utgifter til bruk for demokratisk kontroll med disse inntektene og utgiftene.

Og et forvaltnings-kameralistisk regnskap for staten vil ikke bare styrke den demokratiske kontrollen med forvaltningen av våre felles skatteinntekter ved å oppfylle de fire nevnte offentlige regnskaps-oppgavene på en bedre måte enn dagens statsregnskap. Et slikt regnskap vil dessuten være enklere både å utarbeide og å forstå enn dagens statsregnskap!

Norvald Monsen

Professor ved Norges Handelshøyskole og

professor II ved Høgskolen i Hedmark, Campus Ledelse og Økonomi Rena